【文/桂华】

一

2023年暑假我们组织调研，有一组在J市，调查发现，当地一个乡镇的财政收入达十多亿元，乡镇在岗在编人员达数百人，村一级每年支出也高达数百万元。J市的村级治理已经高度行政化，村庄内生事务和矛盾不多，大量的基层工作是完成自上而下的任务下达，少数的内生矛盾也可由高度密度、正规化的乡村组织去解决。

与之形成鲜明对比的是中西部地区的乡村治理，我们调查的中西部省份的G县，全县30多万人口，本级财政预算收入不到2亿元，乡镇除人员工资外，只有少量的办公经费拨付。最大的城关镇，管辖6万人口，30多个村，每年可灵活支配的经费为85万元，还抵不上J市一个村的开支。

G县村一级转移支付为每个村10万元，包括日常办公经费和村干部工资。上一届推行村书记主任“一肩挑”，村主职的工资提到了3000元，扣掉绩效，每个月到手2400元，而之前村书记、村主任工资每个月不到2000元。其他副职干部的工资由村里自行决定，很多村的副职干部是200元一个月。副职干部工资低，所以很少负责日常工作，村里的日常工作主要由村书记和聘用的村文书承担。一些村的村文书负责村里的日常值班，一些文字和报表工作也由文书完成，有些村将文书工资提到每个月1000多元。

近年来，村里的工作越来越多，上级要求也越来越高，“一肩挑”的村书记逐渐变成了全职干部。每个月3000元的工资，尽管已经是政府咬紧牙关才能支付的最高水平，但是却无法达到让村书记全脱产的标准，在职村书记都觉得工资收入太低。

需要说明的是，村书记每个月3000元的工资，也是包含在这10万元的村级转移支付中。政府担心转移支付到村后，村书记的工资无法保障，就提前将每月3000元扣除后，再将余下的财政转移支付拨到村级账户中。

资料图：新华社

G县的村一级下面还保留了小组长，多数由中老年人担任，小组长一年500元的工资，由小组的集体收入支付，或是让其无偿承包一两亩小组的机动地折抵。小组长负责一些上传下达工作，还承担小组内红白事的主持工作。

比较来看，J市的农村实质事务并不比G县的多，然而从治理成本上看，J市乡村治理的成本却是G县的几十甚至上百倍。J市的基层组织已经行政化、正规化，用行政化、正规化的基层组织来应对农村事务，不仅十分笨拙，而且基层组织本身也会产生大量的次生工作。

比如，J市的每一级组织运行都投入大量工作经费，为了体现工作成绩，每一级组织都要搞大量的创建工作，每一级都提出高标准的工作要求，层层加码，基层为了应付这些层层加码，则必须投入更多的资源，造成组织不断地自我膨胀。

G县由于没有资源投入，乡村工作则保持简约状态，对于必须完成的硬性任务之外的工作，基层采取能应付就应付过去的工作态度，对于非必要的工作绝对不投入精力，应付便是真的在应付。

二

当前农村真正重要的工作主要包括生产生活上的基本公共品供给，如通村公路硬化后的维护、水利设施维护、机耕道维修、垃圾清运、新农保新农合收取等。在这些基本工作完成之后，东部地区与中西部地区的差异在于，东部地区不仅要完成基本公共服务的供给，而且还制造出大量的创新创建工作，陷入形式主义。

东部地区在基本任务外出之外，还主动制造出形式主义，前提是东部地区具备这样的财政条件。

在取消农业税之后的很长一段时期，中西部地区的乡村治理都保持着消极形态，乡村做多少事情和做哪些事情，主要取决于上级转移支付的多少。站在上级来看，中西部地区的乡村两级因为财力不足、能力不足，国家也只是从基本生产生活秩序维护上提要求，使得中西部地区的基层不激进。

近年来，国家治理下乡改变了这一点，让中西部地区基层治理的自主空间越来越小，挤压了基层主体性。这一趋势包括几个方面：

一是扶贫工作带来的基层治理精细化。中西部地区是扶贫攻坚的重点，扶贫政策涉及多个条线，贫困人口也多种多样，除了两不愁三保障，还有产业发展等各种要求，实施精准扶贫的前提是对农村状况进行精准识别。广大中西部地区面临着被精细统计和精准识别的问题，国家投入大量精力来确保政策的精准化执行。随着扶贫工作的结束，扶贫过程中形成的精细化工作要求已经成为基层工作的基本标准，国家试图通过各种各样的细致标准来提高政策执行效率和约束基层干部的行为。

二是国家资源下乡带来的制度规范下乡。中西部的公共服务供给主要依靠自上而下的财政转移支付，且以中央和省市以上的转移支付为主。每一笔资源下乡都伴随着过程监管、程序控制和目标考核，资源下乡使得基层工作被纳入到自上而下的规范管理过程中。