三是技术手段的运用为强化国家控制提供了可能性。最典型的是土地上的卫片执法，上级通过技术手段监督基层，使得自下而上的应付式完成越来越难。

四是防范小概率事件使得基层责任无限扩大。很多基层偶发性事件引发重大舆情，成为上级督办督查工作。全国各地范围很大，放在全国来看，每天都要发生各种各样的意外事件。一个事件发生之后，主管部门要求全面排查整改，一个地方出问题，全国各地开展行动，基层工作越来越多。

五是乡村振兴战略背景下的基层工作思路发生变化。乡村振兴是新时代“三农”工作的总抓手，落实乡村振兴任务是基层中心工作。相比于之前，国家在“三农”工作上采取更加积极的思路，推动乡村工作走向积极化。

之前中西部地区乡村保持简约状态，基层以应付态度来对待上级下达的非必要工作，前提是国家对基层工作的要求不高，使得基层具备简约空间。当前乡村工作面临着任务越来越多、要求越来越高、考核越来越细的问题，这些更多的工作任务、更高的工作要求是自上而下发动的，国家治理下乡迫使基层做出改变。

2021年G县村委换届后全面推行“一肩挑”，村书记村主任由一人承担，减少一个主职干部的工资开支，政府希望一月拿到3000元工资的“一肩挑”的村书记变成脱产干部，这样就能够更好地实现自上而下行政任务的下达。

G县还实行了村庄合并，小村并大村之后，村干部的职数变少，政府在不增加财政负担的情况下提高现任村干部的待遇，以强化对村干部的调动。

疫情期间G县还建立了网格员体系，疫情防控结束之后，网格体系保留下来，全县400多个网格员，农村每个网格员每月700元报酬，城市网格员每个月1500元。G县正在建设网格系统，网格员与村干部的差别是，村干部是村民选举产生的，而网格员是政府招聘的，网格员是政府向基层的延伸触角。

G县面临着越来越大的上级任务压力，因此，尝试通过“一肩挑”、村庄合并和网格系统建设来改造村级组织，目标是建设一个能够更好配合完成上级任务的基层治理体系。

一位网格员发现并拍摄上报一处杂物堆放事件。 资料图：新华社

三

国家治理下乡推动基层组织改革，中西部地区尽管也尝试通过基层组织改造来回应国家新要求，但受制于财政实力薄弱的现实，类似G县这样的中西部地区无法建立起规范的、全脱产的村级组织。

相反，中西部地区之前阶段所形成的以低成本为条件的具有一定群众动员能力的村级组织，开始逐渐被规范化、行政化的乡村组织所替代。问题在于，中西部地区没有能力供养起村干部的全脱产化，结果是为了回应上级压力而改造村级组织，反而降低了基层治理能力。

我们在G县调查发现，这一轮村委会换届之前，村主职干部尽管一个月才一千多元、副职干部一两百元，但是村干部工作却不多，村干部可从事副业，村里有事就开门，有事解决事情，没事时村干部可做自己的事情。在这种情况下，村干部报酬不高，工作压力也不大，很好地适应了农村人口流程和事务减少的情况。

“一肩挑”之后，村书记变成了全职干部，政府有条件将工作压力传导到村里，乡村从之前的协商关系变成上级下级关系，村书记不能再跟乡镇讨价还价，工作压力剧增。

通过村干部“一肩挑”和报酬提高，乡镇不仅更容易向村里下达任务和实施考核，而且很多形式主义的工作也传导到村级，村一级过去是做实事的，今天则需要做很多村干部倒胃口却无法推脱的形式主义工作。在村庄内生事务没有变化的情况下，村级组织因为正规化而滋生出更大的压力和更多的不必要事务，村干部做工作的主观价值体验降低，村民也认为村干部很多时候忙忙碌碌却是“不干正事”。

相对来说，东部地区由于财力雄厚，政府有能力供养得起一套完整、规范、脱产化的村级组织体系。东部地区通过这套体系，较好地回应了上级下达的合理或者不合理的任务要求。东部地区的“三农”问题解决得好，基层创建多，“小概率事件”发生的风险更低，这背后是超过中西部地区几十倍的基层治理成本投入。

在注重形式好看的情景下，东部地区在基层工作上更容易得表扬，这进一步激励东部地区不计代价地投入资源来建立更加稠密的基层治理体系，以此更好地完成上级任务、降低“小概率”风险和实现创先争优。东部地区不仅将资源投入到完成上级必要任务上，而且主动投入资源进行基层创新，提出“模式”，创建各种体系，打造各种亮点和经验。

东部地区的基层治理不仅是高能耗的，而且是内卷化的。东部地区不仅不同县市、不同省份相竞争，而且还将资源匮乏且基本需求尚得不到完全供给的中西部地区也卷了进去。

中西部地区与东部地区的乡村治理是两种完全不同的形态，中西部地区学不了东部地区，也不应该学东部地区。东部地区的很多高能耗做法也不一定有效。